Miasto dla ludzi, czyli propozycje zmian w planowaniu przestrzennym

Od kilkunastu lat podejmowane są próby zmiany systemu planowania przestrzennego, jak na razie wszystkie nieudane. Równocześnie rośnie ”nieład przestrzenny”, pogłębia się dewastacja przestrzeni. Zasadnicza modyfikacja systemu planowania jest konieczna, aby zmniejszać miliardowe koszty ponoszone przez społeczeństwo. Konfederacja Lewiatan od dawna opowiada się za zmianami. Propozycje założeń nowego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego przygotował specjalny zespół powołany przez ministra inwestycji i rozwoju.

18 maja 2018 roku Minister Inwestycji i Rozwoju powołał Zespół doradczy do przygotowania założeń reformy procesu inwestycyjno-budowlanego oraz systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Prezentowane założenia systemu planowania są efektem prac Zespołu. Nie leży w jego kompetencjach określenie czy i jak zaproponowane rozwiązania zostaną wykorzystane przez administrację rządową.

Oszukujemy się legalnie. Bo co prawda domy, mieszkania w tej ”rozlewającej” się przestrzeni kupujemy taniej, ale potem płacimy wielokrotnie więcej. Wszyscy. Płacimy w różnej formie, za nadmierne koszty i czasy dojazdu, za braki podstawowej infrastruktury społecznej, co nie tylko pogarsza jakość życia, ale zmusza do nieracjonalnego inwestowania. Bowiem potem, pod naciskiem mieszkańców danego terenu, miasto (gmina) zaczyna inwestować w infrastrukturę techniczną i społeczną, wiedząc, że nie będą to inwestycje efektywne. Kilka przykładów. Sieć wodociągowa, w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest 4-krotnie dłuższa na terenach niezurbanizowanych, niż tam gdzie buduje się w oparciu o racjonalne planowanie. Koszty transportu są dwukrotnie wyższe na terenach niezurbanizowanych. Chodniki pięciokrotnie, drogi 10 krotnie, przykłady można mnożyć. Ale warto podać jeszcze jedną relację. Koszty utrzymania na terenach niezurbanizowanych są 2,4 razy większe. Nie wolno też pominąć dewastacji środowiska i nadmiernego wyłączania terenów zielonych.

Dlatego bezzwłocznie należy dokonać zasadniczej zmiany systemu planowania, także, aby zmniejszać koszty ponoszone przez społeczeństwo. Nie stać nas na rokroczne straty rzędu kilkudziesięciu miliardów złotych.

Uwarunkowania                                          

Propozycje zostały poprzedzone analizą  (diagnozą) stanu, który zamierzamy zmienić. Elementem tej diagnozy jest katalog kluczowych zjawisk negatywnych:

  •  obowiązujące przepisy tworzą nieprzewidywalność przestrzeni, utrudniając nie tylko lokalizacje inwestycji, ale prowadząc do nieoczekiwanego pogorszenia warunków życia danej społeczności;
  • swoboda lokalizacyjna powoduje chaotyczne rozlewanie się miast oraz pogarszanie warunków życia mieszkańców i podniesienie kosztów funkcjonowania miasta.
  • szczególnym przejawem traktowania planowania przestrzennego, jako nieistotnego rygoru, jest lokalizowanie inwestycji celu publicznego na podstawie decyzji o warunkach, której treść abstrahuje od koncepcji planistycznej danej gminy.
  • nie istnieje skuteczna ochrona terenów, przewidzianych np. pod budowę dróg, przed inną zabudową – najczęściej kubaturową.
  • niską jakość i przydatność planów charakteryzuje także fakt, że ponad połowa pozwoleń na budowę jest wydawana na podstawie decyzji o warunkach, mimo że plany miejscowe zawierają, dla budownictwa mieszkaniowego, potencjał lokalizacyjny wielokrotnie przewyższający potrzeby w długoterminowej prognozie na kilkadziesiąt lat. Oczywiście niepomijalnym czynnikiem są ekonomiczne cele inwestora.
  • uchwalenie planu (przepisów miejscowych) z reguły oznacza podnoszenie wartości gruntu, nie tylko nie powoduje zwiększenia dochodów gminy, ale często oznacza wyłącznie zwiększenie wydatków. Uprawnione jest stwierdzenie, że obowiązujący system prywatyzuje dochody, a upublicznia koszty.
  • w większości przypadków procedura konsultacji społecznych jest czysto formalna, pogłębiając prawdopodobieństwo późniejszych konfliktów. Nie występuje wariantowość rozwiązań, która poza pożytkiem merytorycznym, ułatwiałaby mieszkańcom zrozumienie dylematów.
  • swoistym dowodem, że istniejący porządek prawny jest szkodliwy było przyjęcie szeregu spec-ustaw mających ułatwić (umożliwić?) prowadzenie określonych inwestycji. Oznacza to, że państwo uznało (słusznie) istniejący porządek prawny, którego jest autorem, za nie wydolny.
  • zjawisk negatywnych jest więcej, ale jedno należy potraktować, jako najistotniejsze. Dewastacja przestrzeni będzie powodować swoje negatywne skutki (straty ekonomiczne i społeczne) przez wiele pokoleń, o wiele dłużej niż spłata długu publicznego

Ten długi, choć niepełny katalog kluczowych zjawisk negatywnych został przedstawiony także, dlatego, gdyż oceną racjonalności proponowanych założeń powinna być analiza, czy nowy system planowania i zagospodarowania przestrzennego te zjawiska zlikwiduje lub przynajmniej istotnie zminimalizuje.

Podstawowe założenia nowego systemu planowania

  1. Przeznaczenie terenu określane jest wyłącznie w aktach prawa miejscowego. Oznacza to zniesienie Studium iDecyzji - WZ
  2. Akty prawa miejscowego uchwalane przez Radę Gminy:

- Plan Przeznaczenia, sporządzany dla całego obszaru gminy;

- Plan Zabudowy, sporządzany dla terenu określonego w planie przeznaczenia   i stanowiący podstawę wydania pozwolenia na budowę;

- Normatyw Urbanistyczny, jako minimalny zakres podstawowych usług publicznych na terenach przewidzianych pod zabudowę, ale nieobjętych planem zabudowy

  1. Plan Przeznaczenia jest przestrzennym zobrazowaniem zintegrowanej strategii rozwoju gminy. Określi podstawową strukturę przestrzeni gminy, czyli tereny, na których dopuszcza się zabudowę, zakazuje zabudowy, przebiegi podstawowej infrastruktury komunikacyjnej i drogowej. Wraz z Planem Przeznaczenia sporządza się:

- uzasadnienie ustaleń planu przeznaczenia, w tym; opis charakterystyki uwarunkowań rozwoju przestrzennego oraz ich wpływu na przyjęte kierunki rozwoju przestrzennego oraz opisu zgodności z ustaleniami zintegrowanej strategii rozwoju gminy;

               - prognozę oddziaływania na środowisko;

               - prognozę skutków finansowych uchwalenia planu przeznaczenia;

               - prognozę terminów uchwalania planów zabudowy;

  1. Plan Zabudowy jest szczegółowym określeniem warunków i informacji niezbędnych do projektowania obiektów budowlanych na terenie objętym Planem. Plan zabudowy będzie mógł mieć rożne formy, między innymi umożliwiającą tworzenie obszarów zintegrowanego inwestowania.
  2. Normatyw Urbanistyczny to określenie minimalnych poziomów zabezpieczenia obsługi komunikacyjnej, infrastruktury społecznej i technicznej. Wyrazi się to w korelacjach pomiędzy liczbą mieszkańców, użytkowników a niezbędną wielkością powyższych usług publicznych. Stosowanie Normatywu Urbanistycznego ma uniemożliwić powstawanie niepełnowartościowych (patologicznych) fragmentów miast, osiedli.
  3. Tylko dla uzupełniania zabudowy lub jej kontynuacji możliwe będzie wydawanie decyzji lokalizacyjnej (jako podstawy wniosku o pozwolenie na budowę), ale tylko w przypadku łącznej zgodności z Planem Przeznaczenia i Normatywem Urbanistycznym.
  4. Przepisy określające zawartość przepisów miejscowych będą składały się z dwóch części – krótkiego zbioru obligatoryjnych elementów i szerokiego zbioru innych elementów, o których ewentualnym zastosowaniu zdecydują władze gminy.
  5. Proponowany system ma zapewnić znaczący udział społeczeństwa w tworzeniu przepisów miejscowych:

- powszechna, publiczna, także, cyfrowa dostępność do wszystkich materiałów (w każdej fazie prac), opinii, raportów, itd.

- rozpowszechnianie informacji o prowadzeniu prac planistycznych przy pomocy wielorakich rozwiązań (listy, ulotki, plakaty,…)

- w pierwszej fazie prac nad projektem przepisów obowiązek przedstawienia założeń (wraz z uzasadnieniem) projektu, zawierających wariantowe rozwiązania i ich konsekwencje ekonomiczne i społeczne.

- w dalszych pracach uwzględnia się rozwiązania alternatywne odnoszące się także do otrzymanych wniosków w ramach przeprowadzonego dotychczasowego etapu partycypacji społecznej. W przypadku ich nie uwzględnienia przedstawia się uzasadnienie (powody) odrzucenia propozycji.

- obligatoryjnie mają być organizowane debaty publiczne, dotyczące projektu przepisów, w różnych formach:

  • debata w sieci, ale z prawem zabierania głosu tylko przez tych, którzy się wcześniej zarejestrują (dyskusja nie może być anonimowa),
  • spotkania „fizyczne” głównie dla osób i organizacji, które wcześniej nadesłały opinie (oznacza to także ich pierwszeństwo w zabieraniu głosu),
  • w określonych przypadkach organizowanie paneli obywatelskich.
  1. Wprowadzenie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego do miejscowych przepisów przestrzennych (plan przeznaczenia, plan zabudowy) jest obligatoryjne, ale pod warunkiem sfinansowanie kosztów powstałych na skutek wprowadzonych zmian. Do tych kosztów zalicza się: odszkodowania, koszty wykupu, koszty zmian przepisów miejscowych. Finansowanie tych kosztów następuje sukcesywnie wraz z powstawaniem zobowiązań.
  • Przepisy przejściowe przewidują zachowanie ważności istniejących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nieuchwalenie przez gminę planu przeznaczenia spowoduje, że inwestycje budowlane będą mogły być prowadzone wyłącznie na terenach objętych istniejącymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Nie będzie też możliwe wydawanie decyzji lokalizacyjnej. To ograniczenie nie dotyczy ponadlokalnych inwestycji celu publicznego.

 Przedstawiając propozycję sytemu planowania i zagospodarowania przestrzennego, należy podkreślić, zwłaszcza wobec wielokrotnych nieskutecznych prób zmian przepisów,że istnieje zainteresowanie utrzymaniem obecnego stanu, przynoszącego niektórym korzyści władcze i ekonomiczne.

Ład przestrzenny jest wartością pożądaną, a w zasadzie konieczną, bowiem przestrzeń jest dobrem ograniczonym i winniśmy ją racjonalnie wykorzystywać. Stąd należy przypomnieć, że planowanie przestrzenne służy przyszłości i czasem utrudnia szybkie zaspakajanie bieżących potrzeb. Priorytet planowania przestrzennego nad potrzebami doraźnymi, wymaga rozumnej władzy centralnej i lokalnej.